| 住房是社会架构中必不可少的一部分，是人民生活的首要保障。但是，在过去几年里，我国许多城市的住房价格出现了持续、快速的上涨，许多低收入人士和不少初次购房者靠自己的能力很难购房。
解决目前房价过快上涨与购房难的问题，并在城镇化过程中实现住宅产业的可持续发展，关键在于建立一个符合国情的住宅供应和使用体系。过去我们成功地进行了房改，并建立了一个充满活力的住宅市场。我们成功地运用了市场机制，促进了经济发展和住房水平的提高。但市场机制也有其局限性，市场并不能为低收入人士提供住房保障，也不一定能通过市场调节提供中等收入的人士负担得起的住房。政府的有形之手必须和市场无形之手联合起来，才能实现人人有房住的目标。
这可以说已形成共识。
接下来，政府如何运用自己的有形之手，在更高的水平上解决过去没有很好解决的住房保障问题，可能是摆在我们面前的一个新的值得探索的课题。而来自英国、香港、新加坡的经验，相信可以为我们打造一个和谐社会的公营房屋体系提供诸多借鉴。
有限的土地只允许紧凑型城市和高密度住宅
我国虽说地大物博，但在960万平方公里的土地上，适宜居住的土地面积仅占23%。2006年国土资源部全国土地利用变更调查显示，我国现有耕地仅剩18.27亿亩，人均仅剩1.39亩。而我国人口数量庞大，到2030年才会达到人口高峰，18亿亩耕地是实现粮食自给的底线，可用于工业化、城镇化的土地资源紧缺。因此，要实现可持续发展，必须实施集约、节约用地的政策。
1990年，欧共体委员会发布了《城市环境绿皮书》，认为紧凑型城市是一种在可持续发展的基础上解决居住和环境问题的有效途径。从城市空间布局来看，城市中心地段(CBD)采用较高的建筑密度，并配以配套完备的工作生活社区，是实现可持续发展、建设资源节约型、环境友好型社会的最佳选择。在英国和欧洲大陆，高建筑密度的紧凑型城市已被当作国家可持续发展战略的一个组成部分来加以倡导。在亚洲，香港和新加坡是典型的紧凑型城市。
英国的经验显示，低密度的居住方式带来了耗地过多、住宅供应不足、房价过快上涨的问题，自1970年到2006年英国房价涨幅达41.5倍。二十一世纪以来，家庭变小、人口流动、移民增加进一步加剧了住宅供不应求的局面。英国的住房政策研究认为，住房价格问题的核心是住宅供应不足，只有改革住房供应体制，才能防止房价过高影响英国的经济增长。随着供应增加，人们长期以来形成的房价会大幅上涨的预期会逐渐改变，投机行为将减少，房价涨幅将趋缓至接近社会总通货膨胀的水平。同时，研究报告指出，在兼顾可持续发展的前提下解决土地供应问题的关键在于提高土地的利用率，而不是大量占用未开发土地。这份来自凯蒂？巴克的报告甚至建议保留英国实行半个多世纪的绿化带制度，新增住宅建设用地应优先考虑已开发但利用率不高的土地。在已开发土地耗尽以后，才考虑使用未开发土地。（人居苏州摘）
报告显示，如果密度提高一倍和充分利用已开发土地，可节省七成的未开发土地。在研究报告的基础上，2007年7月，英国出台了新的住房供应政策，宣布将大幅度提高新住宅密度。
住房问题最严重的伦敦市对有关改革作出积极响应，因为他们担心如果不增加住宅供应，伦敦未来将越来越难招聘到工资不高、难以负担伦敦房价的核心工人(教师、护士、警察等)。伦敦甚至英国的进一步繁荣将难以实现。《伦敦总体规划补充规划指引》要求商业房地产或混合房地产的最低容积率为3。在各级中心区或其他交通条件好的地区，容积率应该达到5或以上，居住密度可达到435户/公顷。高于目前五个中心城区350户/公顷的平均规划密度。
香港特区人多地少，在五十年代便推行了高容积率政策，在新市镇也采用了较高的容积率，既节约用地，又降低了建设基础配套设施的成本。较高的居住密度使香港成功地建设高效、可盈利的公共交通，并促进了商业繁荣，带来生活的便利。目前，香港规定市区住宅发开容积率为8～10，新市镇为5～8。高密度开发为香港留下了土地和丰富的自然资源。目前城区绿化率达40%，还设立了面积达410平方公里的23个郊野公园。香港能继续提供高质量的生活，有余地容纳更多的人口。这为香港的进一步发展提供了机会。
新加坡和香港一样，人多地少，在建国之初便采用了高密度政策，主城区和新镇均采用较高的密度。由于重视规划设计和配套，新加坡城市密度高低有序，使市区与新镇有良好的生态环境，成为花园城市。目前新加坡78%的住宅楼盘为高密度，毛容积率大于2.1。未来新加坡住宅数量还将增加80%，主要通过提高现有居住区的密度解决，新镇的平均容积率将达到6～7。
需要注意的是，高居住密度不等于小户型。尽管这是一个很简捷的方法。然而，英国的大量研究表明，高居住密度不可避免地带来一些居住品质的下降，增加户型面积是提高人们接受高密度社区的补偿办法。此外，英国住宅产业界在研究中发现小户型住宅数量过多会带来社会问题。因为年轻一代对住宅面积的要求会比上一代高。因此，社会对大户型的需求会越来越高。如果新增住宅以小户型为主，那么大户型的相对价格会上升，小户型的相对价格会下降。其结果是出现财富的再分配，拥有大户型的人变富；年轻一代实现其居住理想十分困难，出现挫折感，影响他们积极上进的态度。解决办法是要维持一定的大户型的增量，同时想办法让持有大户型的老人换到小户型去。
注意公营住房体系的潜在问题
由政府主导向社会中低收入成员提供廉租房和经济适用房是发达国家在房价较高的情况下提高人民生活水平、促进社会稳定行之有效的公共政策。
现代社会对社会成员的生活水平有一个最低的标准。有些社会成员因为种种原因，收入达不到维持社会的最低生活标准，政府会通过各种援助方案和税收优惠增加他们的收入，包括在住房领域，既提供货币支持低收入人士交房租，也提供廉租公营住房(廉租房)和低价的经济适用房。
廉租房促进和谐，但分配效率低
廉租房对提高低收入社会成员的福利有不可替代的作用。廉租房及相关的管理服务能有效地维护社会公平和促进社会和谐。
廉租房的廉租是指租金低于市场同质住房的租金。低廉的租金能为低收入人士带来更多的帮助。首先，廉租是一种收入再分配，租住廉租房的人实质上增加了收入。其次，廉租房的租金不是根据住宅市场租金制订的，廉租使承租人不受房价和房租快速上涨的影响，保证了他们的生活品质。这样，廉租提倡了社会公平，因为住房所有者在一定程度上也获得了税收等优惠(如对出售自住住房的增值部分不收增值税)。再次，廉租对廉租房承租人有激励作用。由于租金控制在低水平上，承租人努力工作增加的收入将可用于提高除住房外的生活水平。
然而，廉租房与医疗和教育等面向所有社会成员的公营服务领域不同，它只面向小部分社会成员，必须按一定的条件分配。因此，廉租房分配体系往往比住宅市场的效率低。第一，廉租房无论是数量、区位和房型都有限，廉租房分配体系无法像市场一样提供很多的选择，从而在效率方面低于市场调配。人们不一定能找到最适合他们的住房。第二，廉租房在一定程度上影响了承租者的能动性，也就是说，承租人不容易搬家。搬家受制于目标区域廉租房有否空置、空置的廉租房是否合适和想搬家的承租人目前所享有的优惠能否转移。第三，廉租房承租人没有多少选择廉租房提供者的权利，即使廉租房提供者服务不好，也不容易更换服务提供者。第四，由于部分廉租房承租人是残疾、失业或因其他原因失去居所的人士，租住廉租房往往会给承租人带来不好的声誉。廉租房小区所在地会被认为是贫民区，承租人可能会羞于公开自己的住址。第五，廉租房分配本身占用社会资源，而且容易被少数人士通过虚报等不当行为占用了廉租房资源，影响了其他真正有需要的人士。廉租房也可能鼓励懒人文化，从而不利于形成自力更生、不向社会伸手的社会风气。
经济适用房应避免成为中高收入人士的免费午餐
目前很多发达经济体在保持和发展廉租房供低收入人士租住的同时，还利用公共资源建设新房给中低收入的无房者和廉租房承租人购买，或允许廉租房承租人购买所租住的廉租房。这些经济适用房和旧廉租房的售价一般都低于同质商品房的市价。
购买经济适用房是中低收入人士脱贫上进的有效途径。首先，买了低价公营住房的中低收入人士从此可以攀上从前高不可攀的房地产楼梯，成为业主，获得更多选择、更多机会和更多的财富。其次，更多的人成为业主，在住房方面实现自立，不再依赖社会的帮助，节省了社会的资源，使政府和其他社会机构可把资源集中在帮助更需要帮助的人身上。第三，在廉租房集中区出售新建或原有的低价公营住房能改变当地的负面形象，增加平均收入水平和财富，为现有的承租人提供示范作用。
但如管理不当，经济适用房有可能成为中高收入人士的免费午餐和中低收入人士的脱贫陷阱，降低其社会效益。第一，低价公营住房为购房者提供了一次性的大额补贴，必须有有效的收入审查体系，否则会成为中高收入人士的免费午餐。其次，购买低价公营住房的机会对还没有能力成为业主的人往往是一个莫大的诱惑，而这些人士一旦购买了住房，往往因为支付抵押贷款而降低了原有的生活水平，成为拥有住房的穷人。这样，出售低价公营住房便起到了相反的效果。
我们从英国、香港、新加坡的公营房屋建设历史中也可以看到有类似的情况发生，但经过摸索，它们均有各自很好的解决办法，值得我们借鉴。
英国：增加混合型小区化解社会问题
英国的经验显示，廉租房建设帮助英国有效解决了两次战后社会住房困难问题，特别是二战后一度成为住房建设的主力，1981年占住宅总量的31.4%。1980年代起私有化后剩下的廉租房才专门用于解决低收入人士住房问题。住房协会的兴起减轻了地方政府提供和管理廉租房的负担，提高了廉租房的建设和服务质量，给承租人较多的选择。2004年廉租房人均居住面积达28.2平方米。然而，1980年代后廉租房数量建设受到忽视，在二十一世纪房价高涨时廉租房供不应求，低收入人士住房状况恶化。
目前，英国政府重新重视廉租房的建设，增加产量，并作了一些列改革：
1)在建设上采用多种有效措施促使廉租房住户融入整个社会：如规定，规模达于15户的新住宅小区将需要提供一定比例的廉租房。该比例因地而异，在廉租房严重短缺的地区较高(伦敦50%，牛津40%)，开发商获得优惠的规划设计条件作为补偿。同时，在不过度减少开阔地的前提下，在廉租房小区内的空地见缝插针地建造低价房甚至商品房，改善廉租房社区。
2)改革廉租房的分配机制，新的和腾出的旧的廉租房通过房地产经纪人的渠道公开，轮侯者根据自己的类别和等候时间获得的分数进行自选和竞争，分高者得。这一办法使分配时间大为缩短，更多的人愿意去偏远的地区以缩短轮侯时间。
3)改革廉租房的管理机制，由承租人参与的新的管理机制，使管理方能更多了解承租人的要求，提高满意度。同时，部分廉租房提供者正在试行帮助就业和加强社区建设，比如把部分小区管理的工作职位优先安排给小区内的失业者，有建设项目的住房协会提供建造业培训和就业机会等。
4)政府减少专门的低价公房，以更低成本和更有弹性的共有产权和共同权益房帮助低收入人士置业。
香港：严格有效的监督体系
香港与英国的情况类似，公营房屋起源于上世纪五十年代初的住房问题而产生的社会危机。香港政府在1954年成立了屋宇建设委员会(1973年4月1日改称现名房屋委员会)，负责兴建及管理廉租屋，来提高低收入居民的住房水平。廉租房均采用屋村的形式，拥有良好的配套设施，形成一个个大型社区。1972年，香港政府公布“十年建屋计划”，通过新市镇的建设，要在十年内建造可供180万人居住的廉租房(当时香港人口420万)。1976年，香港政府开始推行研究“居者有其屋”(简称居屋)计划，供没有资格住廉租房但又无法负担私房的人士购买。其后，又引入“私人机构参建居屋计划”，“自置居所贷款计划”等，从兴建和贷款扶助方面对公屋计划作了完善。香港的公共住宅体系在解决安居问题上是十分成功的。1965年，居住在廉租房和徙置房等公营出租房的居民超过了100万。到1981年，居住公房者更是超过了200万。从上世纪九十年代以来，香港居住公共房屋(廉租房和居屋)的居民一直在50%左右。
值得注意是，为了能够避免公营房屋分配过程中的营私舞弊的现象，香港建立了严格的轮候配屋制度。政府设置公屋轮候册，按登记次序向合资格的申请人编配租住公屋。政府还实行公屋退出制，有关申请人只能享受一次福利政策(租住公屋和购买居屋)；政府规定凡住户新租房屋，需在新租约/租约证生效日期起计60天内，终止所租公屋单位租约/租用证，并把住房腾空交回房屋署；凡居于公共房屋10年以上，而被界定为“富户”的住户，须缴交双倍租金；1996年修订后的政策规定，凡在公屋住满10年，且所报收入又超出公屋资助收入上限的租户，均须申报所有资产，资产净值超过指定限额或选择不申报资产的住户，就须按市值租金交纳。
香港的“公屋”和“居屋”体现了扶危济困的特点，这就带来了监督问题；值得借鉴的是，香港房委会是一个半官方、半民间的组织，其组成人员包括政府官员和民间人士，任务是检讨和制定政府的房屋发展计划并监督其执行；房委会具有充分的透明度，必须及时公开有关政策，接受传媒和社会的监督，从决策层面上保证了政府房屋政策不至出现太大的偏差；住房发展政策的具体操作并不是由房委会来完成，而是交由房屋署负责进行；房屋署属于政府机构，由该机构负责房屋政策的贯彻实施，保证了政策实施的权威和效率。
公营住房的建设和管理可以在一定程度上成为住宅市场的调控手段，但必须操之谨慎。香港在这方面有明显的教训。在香港回归前的几年，住宅投机炽热，1995年第四季度至1997年第三季度，私人住宅售价指数在两年间上涨了65%。为了压抑房价，回归后特区政府大量增加公屋和居屋给。可是，亚洲金融风暴后香港住宅市场收缩，大量的新供应量导致房价持续下滑，到2003年最低时共跌了60%。不少住宅市场价值低于贷款余额成为负资产，负资产业主最高时达10.56万户。为了拯救住宅市场，特区政府在2000年和2001年暂停出售居屋，到2003年更无限制停止建设和销售居屋。特区政府在2002年全面修改住房政策，维持一年供应两万多套新廉租房外，放弃了把住宅自有率提高到70%的目标，同时大幅削减土地供应。2004年后香港经济复苏，到2007年，特区政府才把1.66万套空置的居屋推出市场。
新加坡：巧妙建设组屋区文化
新加坡也是在上世纪五十年代住房极端困难的情况下实施公营房屋建设的。在1959年获得自治地位时，新加坡住房严重短缺，有47%的人住房严重不足。借助中央公积金，新加坡形成了以低价组合房屋(组屋)为主，廉租组屋为辅的公房体系，并使组屋在新加坡住房体系中占据绝对主导地位，从1985年至今一直占住房总量的80%以上，并帮助新加坡成为亚洲居住水平最高的国家之一，人均居住面积达30平方米，并拥有世界最高的住房自有率。
进入21世纪，新加坡的公营住房发展缓慢下来，组屋的建造量大幅减少。居住在公营房屋的人口比例从1990年的87%下降到2007年的81%。至2007年3月31日，建屋局管理的住宅数为878813套，比2006年减少279套。其中，46979套住宅为廉租房，其他为已售公房。公营住房发展减慢的主要原因第一是新加坡公民的住房需求已经得到满足，而日益增加的外籍常住人口并没有资格购买组屋。第二个原因是有能力购买素质更高的私人住宅的人越来越多。
在新加坡建造公营房屋体系中，有效的金融扶助是关键。新加坡政府将建屋局的亏损列入预算并负责津贴，从整体上保证了整个房屋体系的资金来源。同时，新加坡政府设立了中央公积金计划。在购买组屋时，公积金可以用于支付首付款，也可用于支付月供。公积金缴费率随经济和房地产业状况不断调整，成为政府调控经济的主要工具。除此之外，购房者在第一次购买住房时，可以从建屋局或市场上获得低息按揭贷款。
新加坡政府利用大部分国民住在组屋的便利设计了一些政策来影响社会的形态甚至经济的状态，其中通过政府组屋计划进行的社会工程有下面三个：第一，推行亚洲的价值观，比如大家庭的观念。随着住宅数量的增加，大家庭的居住形式逐渐减少，调查发现从1968年到1981年大家庭减少了10%。为保持大家庭观念，1978年政府制定了一系列的政策鼓励大家庭的存在，比如，子女和父母在一定的距离内买房可获得3万新元的补贴。1981年建屋局允许住户为了靠近父母而换房。此外，在住房分配中，靠近父母家人的也有优先权。
第二，推行种族和谐计划。新加坡常住人口中有25%是外国人。本国公民中，四分之三是华人，14%是马来人，8%是印度裔人。为了形成种族混居的社区，1989年新加坡政府推行种族居住比例政策，要求任何新的组屋区中种族人口的最高比例是华人84%，马来人22%，印度裔人10%，不得超过。
第三，让不同收入的人士混居。目前新加坡有82%的人口居住在政府建设的组房而每个组屋区有多种不同的房型(表1)，让不同收入水平的家庭居住在同一社区，以避免一些社区变为穷人区或富人区。
新加坡政府这些社会工程的效果可以通过组屋区的设计上得到强化。建屋发展局经过十多年的实践，发现居民的互动和社区的纽带的建立在一定的小区规模上达到最佳。同时，尽管小区没有实行封闭式管理，对外来者的行动没有任何限制，这种规模的小区却带来了较强的安全感。1978年，以小区为细胞的组屋区的空间布局被采纳，1980年建设的淡滨尼新镇成为第一个采纳小区制的组屋区。以后所有的新组屋区均采用了小区制，形成了10栋左右的住宅楼组成的小区，不超过9个小区构成一个新镇的空间模式。大楼的结构便于居民进行沟通，如采用板楼，设长的过道让住户朝夕见面。新的小区建有多层停车场，以留下尽可能多的空地。小区内还实行人车分离。在1980年前建设的组屋区在以后的改造中也向小区制过渡。
在国民住房自有率和居住条件已经达到较高水平的今天，新加坡的公营房屋计划将在以下方面继续发展：配合新加坡吸收移民和外籍劳工以增强竞争力的政策，在房价高涨的时候为首次购置业者和想改善居住地组屋拥有者提供帮助，和应付社会老年化等新的挑战。
英国、香港和新加坡均有成功地提供大规模公营住房的经验，也有失败的教训。它们都通过大规模的公营住房建设解决了住房的绝对短缺问题。英国通过廉租房和出售公房为低收入人士提供了住房公平。但在二十世纪八九十年代英国忽视了廉租房的数量，造成了少量低收入人士住房水平的下降。这个问题需要住房新政策来加以解决。在我国香港特区，土地资源极为贫乏，收入不均问题十分严重。然而，大规模的廉租房实现了安居和治安良好，很多人通过居屋实现了住宅自有。通过政府主导住宅供应，新加坡实现了公民居者有其屋、住地就业、享受国家补贴和对国家的自豪感和认同，实现了通过组屋建设对经济的调控，实现了通过组屋规划设计和管理建立社区认同、文化保护和种族混居。
英国、香港和新加坡的经验告诉我们，公营住房对提高社会的居住水平、住宅自有率是必不可少的。公营住房的水准低于市场住房，但通过良好的规划设计公营住房可在环境、配套甚至就业方面得到补偿。公营住房还与居民的就业、致富、政府的政治、经济和环境目标密切相关，有助于打造和谐的社区。 |
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